Por Carlos Salazar, director del área de Financiación de Infraestructura y Proyectos, de PwC, en colaboración con Jairo Romero
En 2018 se cumplió 10 años de la creación de la modalidad obras por impuestos (OxI). Según cifras de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión), a noviembre del mismo año las OxI significaron la inversión de 4,176 millones de soles, traducidos en un total de 358 obras finiquitadas y en proceso de ejecución. Entre estas se encuentran la construcción y rehabilitación de proyectos de baja complejidad técnica como colegios, hospitales, carreteras, veredas, intercambios viales, entre otros. En total, fueron 99 empresas –mayoritariamente del sector minero, banca y finanzas y construcción- las que apostaron por la presente herramienta de inversión.
No obstante, como puede apreciarse en el gráfico, las OxI han experimentado una contracción en el último año. Esto se debe, entre otras razones, a dos motivos: a) la elección de nuevas autoridades en los gobiernos regionales y locales; y b) los constantes cambios de autoridades en el gobierno nacional.
Sin embargo, ¿existen condiciones para continuar la tendencia creciente observada hasta el año 2017? Las OxI han ido evolucionando a nivel normativo a lo largo de estos diez años, lo que ha permitido aumentar los montos de inversión, incrementar el número de proyectos, ampliar el alcance y agilizar los procesos. En el 2010, por ejemplo, se mejoró la reglamentación con respecto al Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL), lo que resultó en un impulso para el año siguiente.
Al respecto, en el 2013 se modificó el artículo 2 de la ley de OxI ampliando su aplicación a todo tipo de proyectos de inversión pública, y no solo de infraestructura como se planteó inicialmente. Luego, durante el 2015 y 2016, se aprobaron los Decretos Ley (DL) 1238 y 1250, los cuales agregaron los siguientes sectores: salud, educación, turismo, agricultura y riego, orden público y seguridad, cultura, saneamiento, deporte y ambiente, electrificación rural, pesca, habilitación urbana, protección social, desarrollo social, transportes, comunicaciones y justicia.
A pesar de haber tenido una clara evolución, las OxI siguen experimentando desafíos para su crecimiento, tales como bajos montos de inversión por proyecto y dificultades para asegurar la sostenibilidad de la obra pública ejecutada.
En el primer caso, los montos de inversión en proyectos de OxI fluctúan entre 247 mil soles y 260 millones de soles, con un promedio de 12 millones por obra. En cuanto a la sostenibilidad de las obras públicas, en el 2013 la ley N°29230 (Ley OxI en adelante) agregó el artículo 13A, el cual permite aplicar el esquema OxI de operación y mantenimiento por Asociación Público Privada (APP). Sin embargo, no se reglamentó, lo que generó incertidumbre en el sector privado con respecto a su aplicación.
El reglamento llegaría años después, en septiembre de 2018, a través de la incorporación del capítulo VII referido a la aplicación del mecanismo OxI en conjunción con las APP. En el se indica que la convocatoria del proceso de selección debe señalar que la operación y mantenimiento se realizarán por APP, aplicando el proceso simplificado del DL 1362 o Ley APP. Asimismo, el reglamento especifica que la entidad pública inicia la fase de formulación de la APP al momento de la suscripción del contrato de OxI, garantizando que la APP empiece a más tardar dentro de los 5 días de concluida la OxI y que la misma empresa privada adjudicataria o consorcio o los miembros pueden ser postores para la operación y mantenimiento por APP (Decreto Supremo N°036-2017-EF, 2017).
La nueva reglamentación abre las puertas para que el mecanismo OxI se expanda a través de la APP. Sin embargo, a su vez presenta desafíos que deben ser afrontados por los habituales financistas de OxI tales como definir bajo qué esquema gestionar el riesgo de la operación y mantenimiento. Por otro lado, los operadores privados de infraestructuras podrían participar del esquema, pero habría que evaluar si hoy existen incentivos para hacerlo desde la fase de ejecución de la obra y lograr así la máxima eficiencia en su diseño. En esa línea, como primer paso las entidades públicas deben realizar una planificación, identificando los proyectos prioritarios, y definir en cuáles sería conveniente utilizar esta figura. Sólo con una lista de proyectos y buen análisis del esquema global se podrá atraer a los operadores y empresas para que apuesten por el mecanismo OxI con APP.
Finalmente, para identificar proyectos es necesario aplicar correctamente el concepto de valor por dinero, y entender qué tipo de obras deben ser ejecutadas como obra pública y cuales como APP. Asimismo, se debe reconocer en qué casos la participación privada puede jugar un papel clave para la sostenibilidad de la infraestructura y en cuáles puede mantenerse a cargo del sector público. Entendida correctamente, la fórmula OxI + APP puede abrir una posibilidad de ejecución de proyectos más rápida. Esperamos que el sector público desarrolle esta tarea y tenga un espacio de diálogo con el sector privado para entender los limitantes que podrían existir para avanzar en este frente y demostrar su verdadero interés por impulsar esta nueva fórmula.
Acerca del autor
Carlos Salazar
Bachiller en Administración de la Universidad del Pacífico. Cuenta con un MBA del Instituto de Empresa en Madrid – España. Encargado de la dirección del equipo de asesoría económico – financiera, relacionada a proyectos de infraestructura en el Perú. Responsable de la coordinación de los equipos internacionales a cargo de la ejecución de los proyectos.
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